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分析:规划建设香港滨河新城 打造全球最高自由开放度的经济增长极

  • 香港卫视
  • 2021/05/01 17:56
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2019年发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》,提出以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市作为区域发展的核心引擎。从近年实践看,香港这一引擎发展模式渐趋固化,增长速度不尽人意,积累大量深层矛盾。而毗邻的澳门、广州、深圳,则不断推进体制创新,实现快速发展,并形成横琴、南沙、前海三大增长极。在摆脱“黑暴”和疫情双重打击后,香港再出发必须摆脱发展路径依赖,打造全新增长级。而借鉴国家建设特区、开发区、保税区、自贸区等新区引领发展经验,主动对标国际最高的经济自由开放标准,建设香港滨河新城(深圳河南岸),将是香港可行的战略选择。如实施这一战略,将推动香港突破传统发展区域、产业、体制等约束,以“一区两制”带动“双城并进”;深化两地合作、融入大湾区发展;升级全球开放、巩固国际中心城市地位。而在以变革思维重启快速发展中,将同时解决香港长期存在的一系列深层次矛盾。


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港深边境俯瞰,北面为深圳。

 

一、香港发展模式固化亟待突破

 

(一)香港未来发展战略之问


香港多年来经济发展创新不足,增长低迷。从特区政府最近公布的数据看,2021年香港的经济预期虽然可能会好于上一年,但仍不会有太大起色。近日,香港拟在北区兴建“超级殡葬城”引发强烈反对。毋庸置疑,港英时期在深港边境设立禁区或发展“厌恶性产业”的两地分离政策早已不合时宜,非改不可,但香港发展模式固化的矛盾何止于此。从区域布局看,香港以港岛北、九龙南为单一城市中心,逐步向外发展中小型卫星城镇的模式,造成土地供应紧张,卫星城普遍发展水平较低,经济活力层层递减。从产业结构看,金融业一支独大,传统产业增长乏力,新兴产业乏善可陈,曾经享誉世界的航运中心,年货柜吞吐量一落再落,在2019年甚至被越南超过。创新科技高调多年,发展却远远落后于广州、深圳,曾被寄予厚望的科技园、数码港,项目与现实脱节,甚至沦为地产项目。至今,香港没有一家世界级的高科技企业或互联网公司,尚无一个享誉全球的香港品牌。从发展体制看,自由市场体制下经济增长缓慢必然导致贫富差距悬殊、社会阶层固化等深层次矛盾。但小型开放城市经济体如果增加税收扩大福利,又极易造成资金外流,陷入循环影响僵局。香港如何以创新思维,突破传统的发展区域、结构、体制束缚,重启快速发展模式,成为事关长期繁荣稳定的战略之问。


(二)国家特区建设、大湾区规划与香港创设“特区中的特区”之想


改革开放以来,国家通过建设各类经济特区、开发区、保税区、自贸区等,打造了一系列经济高速发展引擎,也探索了可复制的改革开放经验。从历史上的深圳经济特区,到目前的上海浦东、深圳前海、广州南沙、海南自贸区,其规划之初都不同程度借鉴了香港成功经验和体制优势。香港尽管自由度和竞争力在全球依然名列前茅,但与前述内地“特区”的体制优势与发展水平差距在不断缩小。后有“追兵”,不进则退,香港作为一个高度开放的自由港,完全可以拿出勇气和魄力,在提高自由开放度上更进一大步。为规避系统性风险,一个可行稳妥的选择就是选定试验田,建设特区中的特区,为香港再出发打造新的增长极,并藉此解决香港的一系列深层次问题,同时为国家更高水平改革开放和高质量发展贡献新的经验借鉴。


同时,国家“十四五”规划纲要强调,支持港澳更好融入国家发展大局,高质量建设粤港澳大湾区,推进深港河套等粤港澳重大合作平台建设。2021年4月19日发布的《粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展中央预算内投资专项管理办法》指出,国家将优先支持河套深港科技创新合作区。可见,国家对香港融入国家发展战略大局寄予厚望,并给予大力支持。香港探索特区中的特区,应主动对接国家“十四五”规划,优选深港边境合作发展,积极成为国内大循环的“参与者”和国内国际双循环的“促成者”。


(三)建设滨河新城与香港创新发展之路


从香港发展现状和对接国家战略来看,北区沿深圳河一带的滨河地区是开拓香港创新发展之路的最佳区域选择,可以此为中心开发成为滨河新城。


第一,滨河地区与深圳紧密相连,是香港进入粤港澳大湾区内地城市的咽喉要道。这一片区虽为香港的边陲地带,却靠近深圳罗湖、福田核心发展区,边境口岸通关便利、高速公路四通八达。只要香港一侧具备相应条件,各种资源就会像潮水一样涌入,也有利于新城经济体拓展内地业务。同时,关口既是自由门,也是防火闸,使得滨河新城成为两地之间的缓冲区,各项超常规、大力度的改革政策可试可控,成功可全面推广,风险又局部可控。


第二,滨河地区开发程度相对较低,发展建设成本不高。港英政府把大量“厌恶性产业”放置在香港与内地交界的滨河地区,设置边境禁区分割两地,使本来自然条件优越的土地资源被浪费。这一地区人口密度小,建筑密度低,土地成本相对较低,土地开发要比港九地区容易很多。与拥挤不堪,已无建设空间的港九城区相比,滨河地区可容纳较大规模的产业、人口、物流,成为香港双子星发展新城的战略空间。


第三,滨河地区易于通过顶层设计引领市场力量,塑造新型发展格局。此地山、海、平原、河流、湿地兼具,地形多样,产业结构尚未固化,易于长远规划,对标国际最高标准,形成特色鲜明、分工合理、宜商宜创宜居宜乐、人与自然和谐统一的立体发展矩阵。占尽天时、地利、人和的滨河新城,将是香港试验全新发展模式,培育经济新引擎,实现多元发展的绝佳选择。

 

二、规划目标与整体布局

 

(一)规划目标:“一区两制、双城并进”的全球最高自由开放度经济新增长极


滨河新城是与香港南部传统港九经济中心相呼应的北部新经济中心,是香港“双城并进”的经济新增长极,是香港连接大湾区、深化两地合作的桥头堡,是面向世界全面开放的经济先行先试区,是以“一区两制”推动体制创新的试验场,是统筹人与自然、经济社会和谐发展的实践地,是全球现代城市建设的概念版。


“双城并进”的经济新增长极。滨河新城以新界北区为中心,沿深圳河向东西延伸,是高起点的现代化新城和香港北部经济中心,与南部的港九传统经济中心遥相呼应、联动并进,成为推动香港新一轮经济发展的新增长极。


连接大湾区、深化两地合作桥头堡。滨河新城以港深合作为基点,全力服务粤港澳大湾区建设,充分发挥香港作为大湾区发展主引擎作用,成为香港与内地深度合作的桥头堡和融入国家发展大局的示范区。


面向世界全面开放的先行先试区。滨河新城对标国际最高的经济自由开放标准,强化开放型经济集聚功能,是世界自由度最大、开放程度最高、营商政策最灵活便利的综合型经济先行区,是全球投资、贸易、创业的最佳目的地。


“一区两制”体制创新试验场。滨河新城摒弃传统新市镇规划的发展旧路径,以“特区中的特区”变革思维推进体制创新,将特区的新政策先行先试。对国家来说,滨河新城也是着眼长远,为未来更高水平开放和更高质量发展提供可供复制和对标的成功经验的试验场。


统筹人与自然、经济与社会和谐发展的实践地。滨河新城实行最严格的生态自然保育;保留高比例湿地、山林、天然海岸;统筹产业与事业发展,区内发展优质学校和医院,配套便捷公共交通系统、多元商业中心、文化娱乐设施和体育场馆,是宜研宜学、宜商宜创、宜居宜乐的最佳区域。


全球现代城市建设的概念版。滨河新城建设面向国家第二个百年目标和香港2047年后“一国两制”更具活力目标,吸纳世界领先城市建设理念,按照滨河新城功能定位和发展需要,建设智慧城市、生态城市、海绵城市、弹性城市、碳中和城市、共享城市,为全球现代城市建设提供概念版。


(二)空间布局:产业集聚、科技引领、生态优良、宜居宜业


香港滨河新城以北区沿深圳河一带为中心,广义覆盖范围为深圳河以南,西起米埔,东至沙头角,南至新田、古洞、上水、八仙岭郊野公园。这部分地区很多地方曾是边境禁区,2008年至今,特区政府已释放2,400多公顷边境禁区土地,目前这部分土地仍没有很好利用。根据地理条件和香港的内外部发展环境,滨河新区可分为四个区域:


一是高端制造与现代商贸综合区。在罗湖口岸、文锦渡口岸、莲塘/香园围口岸以南,包括沙岭、新屋岭、打鼓岭、新界堆填区,向南可以扩大至八仙岭郊野公园北侧,建设高端制造和现代商贸综合区。发展智能制造、高端通信、新材料、生物医药、中医药等制造业,打造国际顶级商贸居住综合区。对标国际最自由开放便利的政策,吸引全球企业总部,全球企业品牌运营中心来此落地,吸引全球企业在此注册。实行外汇、数字货币、贵金属自由流通。建立离岸人民币计价股票市场,离岸人民币计价国际期货交易所,实施人民币数字货币流通等。建设综合娱乐生活区,兴建综合居住区,重点配套高端制造和创科园区人才居住,配套建设顶级教育、医疗、公园绿地、休闲康乐、生活服务等设施。


二是国际创新科技中心及配套区。以落马洲河套为中心,扩展到新田、落马洲支线一带,大致发展到河套区的5倍以上范围。虽然香港已运营有数码港和科学园两个创科园区,但上述园区还远无法满足国家提出的国际创新科技中心的要求:首先,园区服务容量已接近饱和;其次,两个园区极少吸引大企业大机构的重要部分进驻;再次,上述园区以服务本地初创企业为主,与大湾区其他城市深度融合方面配套不足。在滨河新城打造国际顶级创新科技中心园区,深度融入国家产业政策,融入大湾区产业和市场,积极引入和利用国家优势资源,例如积极引进适应香港创科方向的国家重点实验室来开设分部,引入国家认证实验室等。建设内地民营创科企业园,吸引国际一流的内地高端民企入驻。以低税零税政策吸引全球顶尖创新科技主体和人才进驻,尤其着重引入具有产业带动能力的大企业大机构的重要研发部门,比如人工智能、高端通信、生命科学、生物制药、新材料、新能源等重点创新科技产业的研发机构和人员。设置能够举办大型国际会议,大型国际科技竞赛的公共场馆。大力引入孵化培育创新科技的服务业,例如高科技风险投资基金、知识产权法律服务等。


三是智能物流与国际水上运动休闲区。在沙头角地区兴建智能物流及港口设施,主要用来满足滨河新城创新科技、高端制造和现代商贸产业发展配套需求;同时,与盐田港形成互补,承接那些对国际法律服务需求高、对智能体系要求高的高货值物流需求。此外,沙头角海是一片自然生态优良的内海,可考虑在沙头角海兴建国际水上运动休闲和旅游设施,满足滨河新城聚集人口以及外来旅游人士的休闲运动需求。


四是自然和乡村保育区。新城最西端的米埔自然保护区,包括米埔及内后海湾湿地,已被著名的《拉姆萨尔公约》(the Ramsar Convention)列为“国际重要湿地”。以目前米埔自然保护区为中心,加上周边的基围、淡水池塘、潮涧带泥滩、红树林、鱼塘以及米埔老围等原生态乡村,建设自然和乡村保育区。在进一步保护生态的同时,加强米埔自然保护区周边设施建设,例如增加自然教育和展览场地,优化交通设施等,提高整个保育区的生态价值和社会效益。对新城范围内现有的垃圾堆填区进行自然生态恢复与重建,在全区域实行垃圾无害化、再生化、利用化处理。通过林业技术、垃圾处理技术、碳捕获技术等,实现区域碳中和发展。


(三)政策机制:全球最自由、开放、便利、灵活的营商政策


滨河新城既要有国际顶级的硬件设施,又要有全球顶级的营商环境、最具吸引力的优惠政策,以吸引高端产业和高端人才。


一是实施国际最低最优惠的税收政策。目前香港企业所得税大约接近17%,而爱尔兰、匈牙利、瑞士的企业所得税大约分别为12.5%、9%、8.5%,其中瑞士为全球最低。同时,很多地区对特定产业、人才实行零税政策,香港滨河新城实施最优惠税率仍然有较大空间。


二是实施国际最便捷自由的公司注册和管理制度。目前香港公司注册制度已十分便捷和自由,但仍有不少在香港上市和运营的公司,例如占相当比重的内地民营企业、国有企业、个人外贸企业,选择更加自由的英属维尔京群岛、开曼群岛、百慕大群岛等地注册。香港的注册制度与这些地区相比还不是最便捷和自由。以英属维尔京群岛为例,登记设立的境外公司享有高度的隐秘性,公司股东名册完全不对外公开,设立后公司也无需每年向公司注册处提交申报表和财务报表。香港滨河新城可对标这些地区,实施国际最便捷自由的公司注册和管理制度,吸引全球企业来此注册和运营。


三是实施最优惠的创新创业和高端人才支持政策。滨河新城国际创新科技中心的政策优势必须超越目前香港科学园和数码港,这两个园区目前在辅导初创企业、研发资助、撮合投资基金等方面有一些优惠措施,但远远不足以吸引全球重要创新科技主体的研发机构和人员。滨河新城要对标国际国内最优惠政策吸引引领产业发展的大企业大机构进驻,在创业启动、项目研发、政策配套、成果转化等方面支持海外高层次人才创新创业,并可对国际人才进行差别低税甚至免税(或以补代税)。


四是便捷新城与内地人员货物往来管理机制。推动人员互联互通,设立滨河新城人才快速通道。推进与内地海关快速通关,建立“合作查验、一次放行”通关模式。建设高新技术产品快速通关通道,使企业研发、测试、生产的各个环节无缝对接顺畅运作,助力国际创新科技中心产业集聚。

 

三、建设滨河新城的推进措施

 

(一)中央做好顶层指导与支持


中央可从宏观层面对滨河新城的规划和发展进行指导与支持。一要提供宪制层面的法律保障。滨河新城的所有新政策均要在健全合理的法治轨道上运行,在与内地关系定位、边境往来安排等特殊政策制定上,中央要从宪制层面予以支持。二是从国家发展战略高度提出指导性意见。滨河新城是香港对接大湾区发展,融入国家发展大局的重要战略规划,需要与大湾区建设、“十四五”规划等国家战略做好对口衔接,中央有权有责提出指导性意见。三是扮演好监督人和协调人角色。区域开发历时长久利益多元,中央可自上而下指导协调,保持政策连续性,防止利益集团设置阻力。


(二)特区政府统筹管理与推动发展


滨河新城由香港特区政府统筹管理。一是通过建立一个高层次协调机构,加强对滨河新城经济发展、社会管理、城市规划,以及体制机制改革等方面的组织、协调和指导。二是通过制度创新和完善本地立法,打造更加开放、公平和自由的营商环境。三是通过体制创新,加强滨河新城的区域管理。可以借鉴香港之前实施的市政局、区域市政局管理模式,设立“非政权性市政机构”新城市政局。四是根据香港基本法第九十八条“区域组织的职权和组成方法由法律规定”,特区可以通过本地立法,授予滨河新城市政局与新城发展相适应的经济和社会管理权限。


(三)依法规划开发滨河新城土地资源


滨河新城规划发展需要合理利用现有土地管理法律,同时适时推进新的立法,积极稳妥依法解决土地问题。一是善用《城市规划条例》。香港特区所有土地都属于法定规划管制范围,滨河新城的发展也不例外,特区政府具有充分的规划权。二是善用《收回土地条例》。政府收回土地必须用作“公共用途”,但是行政长官会同行政会议决定为“公共用途”的其他类别土地也可以回收。在新城开发过程中,可以合理利用条例对用作“公共用途”的土地直接进行回收。三是根据香港基本法的规定,香港境内的土地和自然资源属于国家所有,中央授权特区政府对土地进行管理、使用和开发。只要特区政府立法明确现有农地不再批准私营机构补地价转变用途,在不影响现有业主权益基础上,农地市场价将摆脱投机性升值,维持在合理水平,政府将有足够的财力以高于市场价回收农地用于统筹开放,既保证发展所需,又照顾土地私有产权的利益。


(四)采用“政府+大型公营机构+社会资本”的多元发展模式


要围绕滨河新城建设目标及区域部署,对公用基础设施、专用基础设施和市场发展设施采取多元建设方式。公用性质的基础设施如交通、环境等,主要由香港政府投资建设。市场发展设施如智能制造中心、工业大厦和商贸中心等,应根据“为高新技术产业及应用服务“和“以市场化投资建设为主”等要素,来确定政策取向和引导投资行为,注重吸纳社会资本。对于新城核心区、工作区及其周边一定半径区域,优先考虑设为租住区,引入大型公营机构开发和管理,政府提供必要的土地和财政支持。租住房屋便于日常办公出行,不参与市场买卖,可帮助世界各地人才、新城建设人员以较低成本入驻。滨河新城较偏远区域确定为自住区,引入大型公营机构开发公屋,引入大型开发商以市场竞争方式开发市场化自住房屋,实现地尽其利。(文|紫荆研究院高级研究员 寒礁)

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