香港普选五部曲已走到第二步

　　一方面，为香港社会进一步理性讨论、凝聚共识奠定坚实基础，具有息纷止争、立牌指路的作用。另一方面，也为特区政府下一步提出普选法案提供宪制性法律规范，为落实普选确定了正确的方向和轨道。

　　作者：邹平学

　　邹平学 全国港澳研究会理事

　　8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了社会高度关注的《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》。决定的特点、关键点、理据及意义都值得所有关心香港政改的人士高度重视和正确把握。

　　政改决定的特点

　　凸显中央对政改毋庸置疑的主导权和决定权。香港特别行政区是直辖于中央人民政府的地方行政区域，地方行政区域政治体制的决定权在中央。香港特区政制发展涉及到一国两制的落实，涉及中央与特区的宪制关系，必须由中央主导，中央有最终决定权。全国人大常委会的这次决定，再次凸显了这一主导权和决定权，是中央拥有对香港全面管治权、对高度自治权的监督权的题中应有之义。

　　表明中央坚定不移推进香港民主政治的坚定立场。这次决定，是在香港民主发展的关键时刻，由全国人大常委会根据宪法和基本法，履行宪制责任，运用宪制权力所作出。在作出决定之前，中央发扬民主，充分协商，重视民意。在行政长官梁振英向全国人大常委会提交政改报告后，全国人大委员长张德江南下深圳，与香港政党和各届人士见面，8月份中央主管港澳事务的官员连续举办3场与香港各界人士的座谈会，这些高层次的沟通协商前所未有。

　　显示了中央一如既往严格按照基本法处理香港政制发展问题的政策主张。在香港普选问题上，中央旗帜鲜明表示，必须严格遵守基本法，必须坚持爱国爱港者治港的界线和标准。在咨询阶段，中央多次明确表示反对要挟中央的违法占中运动、违法公投行为以及不具备法律依据的公民提名、政党提名主张。这次决定对香港政改咨询中存在的重大争议问题和普选行政长官办法的核心问题作出了明确规定，符合基本法和人大以往的有关决定。

　　决定的关键点和理据

　　决定的关键点之一是规定从2017年开始，香港区行政长官选举可以实行由普选产生的办法。其理据符合香港基本法第45条关于行政长官产生办法最终要达至由普选产生的目标规定，以及2007年12月29日全国人大常委会的有关决定中作出的相关规定。

　　决定的关键点之二是规定行政长官选举实行由普选产生的办法时：（一）须组成一个有广泛代表性的提名委员会。提名委员会的人数、构成和委员产生办法按照第四任行政长官选举委员会的人数、构成和委员产生办法而规定。（二）提名委员会按民主程序提名产生二至三名行政长官候选人。每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。（三）香港特别行政区合资格选民均有行政长官选举权，依法从行政长官候选人中选出一名行政长官人选。（四）行政长官人选经普选产生后，由中央人民政府任命。上述四点既有重申基本法第45条和以往全国人大常委会有关决定的内容，也有新的规定：

　　上述（一）把全国人大常委会2007年有关决定中规定的提名委员会“可参照”选举委员会组成明确具体确定为“按照”，其理据有四：1、“可参照”的含义包括宽严不等的选项。无论如何，其含义可以包括“按照”这个选项。鉴于本次政改咨询中香港社会对提名委员会是否扩容及如何扩容、四大界别具体组成和规模上如何适当调整存在很大分歧，莫衷一是，考虑到在短期内香港社会很难就这些问题达成共识，从最大限度避免产生无谓的争拗和长时期无法达成一致的方案出发，有必要明确提名委员会按照目前选举委员会的人数、构成和委员产生办法来组成。2、根据基本法第45条第二款规定的有“广泛代表性”的提名委员会，其“广泛代表性”的内涵与基本法附件一规定的选举委员会的“广泛代表性”的内涵是一致的，说明提名委员会和选举委员会的组成原则具有一致性。3、行政长官选举委员会的组成办法是基本法起草时经过广泛咨询和讨论所形成的共识。香港回归以来行政长官的选举实践证明，选举委员会能够涵盖香港社会各方面有代表性的人士，体现了社会各阶层、各界别的均衡参与，符合香港的实际情况。提名委员会按照目前的选举委员会组建，既是基本法有关规定的要求，也是行政长官普选时体现均衡参与、防范各种风险的客观需要。4、首次实行普选，制度设计应当慎之又慎，必要的路径依赖是稳妥和理性的选择。全国人大常委会运用宪制权力做出上述明确规定，很有必要。

　　上述（二）一方面规定“提名委员会按民主程序提名产生二至三名行政长官候选人。”这一候选人人数下限和上限的规定，其理据在于一方面确保行政长官选举成为真正有竞争、选民有真正的选择的民主选举，同时避免候选人人数过多带来的选举程序复杂、选举成本高昂的问题，有利于首次普选在庄严、有序的情况下顺利进行，同时也有参考以往数次行政长官选举均有2至3名候选人竞选的路径依赖考虑。另一方面规定“每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。”这里的“过半数”要求，明定了提名行政长官候选人的民主程序。其理据在于： 1、提名委员会是一个专门的提名机构，它行使提名行政长官候选人的权力，是作为一个机构整体行使权力，必须体现机构的集体意志。基本法第45条规定的“民主程序”应当体现“少数服从多数”的原则，机构决策符合民主程序要求的最常用的办法就是多数决定（decision of majority ）。显然，按照“过半数”的要求产生特首候选人，既符合基本法的立法原意，也体现“少数服从多数”的民主程序要求。特别是在香港社会政改咨询中对民主程序的理解分歧很大，甚至有人试图扩大解释民主程序以涵盖违法的公民提名的情况下，明确有关程序，对于解决普选纷争很有必要。2、提名委员会将由四大界别同比例组成，规定候选人必须获得提名委员会委员过半数支持，候选人就需要在提名委员会不同界别中均获得一定的支持，有利于体现均衡参与原则，兼顾香港社会各阶层利益。其意义在于可以确保提名的行政长官候选人体现广泛代表性，避免对抗式政治进一步恶化，防止政党操控提名，淡化政党政治；可以确保通过普选产生的行政长官既能代表香港的整体利益又能对中央负责，避免普选政治与中央实质任命权无法协调的宪制危机；可以维系行政主导，避免激进民主和民粹主义对特区管治的冲击。

　　上述（三）的规定，其理据是基本法第26条关于“香港特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权”的规定，以确保全体合资格选民将人人有权直接参与选举行政长官，体现选举权普及而平等的原则。

　　上述（四）的规定旨在明确和重申中央人民政府的任命权是实质性的。对在香港当地选举产生的行政长官人选，中央人民政府具有任命和不任命的最终决定权。

　　决定的关键点之三是规定行政长官普选的具体办法依照法定程序通过修改基本法附件一《行政长官的产生办法》予以规定。修改法案及其修正案应由特区政府根据基本法和本决定的规定，向特区立法会提出，经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，报全国人大会常委会批准。其理据是根据全国人大常委会2004年4·6解释所阐释的有关实行双普选时需要履行的五步曲程序，明确人大作出本次决定后处理有关特首普选问题的后续程序。

　　决定的关键点之四是规定如行政长官普选的具体办法未能经法定程序获得通过，行政长官的选举继续适用上一任行政长官的产生办法。其理据在于重申2004年全国人大常委会4·6解释和2007年全国人大常委会12·29决定中的相关内容，表明如果香港社会无法在修改行政长官普选具体办法上达成共识，无法按照五步曲走下去，则行政长官普选非必然，其产生办法只能原地踏步。

　　决定的关键点之五是规定基本法附件二关于立法会产生办法和表决程序的现行规定不作修改，2016年特区第六届立法会产生办法和表决程序，继续适用第五届立法会产生办法和法案、议案表决程序。在行政长官由普选产生以后，立法会的选举可以实行全部议员由普选产生的办法。在立法会实行普选前的适当时候，由普选产生的行政长官按照香港基本法的有关规定和全国人大常委会关于香港基本法附件一第七条和附件二第三条的解释，就立法会产生办法的修改问题向全国人大常委会提出报告，由全国人大常委会确定。其理据在于考虑到香港社会普遍认同目前应集中精力处理好普选行政长官的办法；由于2012年立法会产生办法已作较大变动，普遍认同就2016年立法会产生办法毋须对基本法附件二作修改；根据2007年全国人大常委会决定的规定，在2017年行政长官由普选产生以后，立法会的选举可以实行全体议员普选产生的办法，故在顺利实现特首普选后完全有时间和空间来考虑立法会产生办法的修改问题。这次决定立法会产生办法和表决程序不作出修改，并不违反循序渐进的原则。

　　决定的重大意义

　　全国人大常委会通过这一决定，顺利完成了处理香港政制发展问题“五步曲”的第二步，对顺利实现2017年行政长官普选极为重要。决定严格依照香港基本法的有关规定，明确了制定行政长官普选办法的法律框架，符合香港社会的实际情况，与全国人大常委会之前作出的决定相一致。它的重要意义在于，一方面，为香港社会进一步理性讨论、凝聚共识奠定坚实基础，具有息纷止争、立牌指路的作用。另一方面，也为特区政府下一步提出普选法案提供宪制性法律规范，为落实普选确定了正确的方向和轨道。